解决突出问题促进健康发展——旅行社条例解读

作者：蔡家成

　　《旅行社条例》修订发布的主要目的，就是要针对我国旅行社行业存在的主要问题，采取制度性对策，以规范旅行社市场，优化旅行社经营和发展环境，促进旅行社行业健康发展。

　　近年来，我国旅行社行业存在的突出问题有是三个：一是超范围经营比较普遍，即没有出境旅游业务经营权的旅行社从事出境旅游招徕等业务，国内旅行社从事入境旅游接待和出境旅游招徕；二是部门挂靠承包问题比较严重，即很多旅行社接受外部人员挂靠部门，采取按年收取挂靠承包费（通称管理费）、允许挂靠承包部门以旅行社的名义独立开展业务经营活动；三是“零负团费”低价操作模式。此外，无许可证经营旅行社业务也是比较普遍和行业内比较关心的问题。

　　针对旅行社超范围经营，新条例通过取消旅行社分类、增加一般旅行社的业务经营权、设立招徕咨询服务网点和不限制相互代理招徕业务等方式来化解。首先，按照新条例，获得旅游行政管理部门许可、领取许可证的旅行社，都可以经营国内旅游业务和入境旅游业务，原来的国内旅行社超范围经营入境旅游接待业务问题将不复存在。其次，新条例规定，旅行社可以设立专门从事招徕、咨询服务的服务网点，且没有条件限制，并设置了比较简便易行的设立方式和程序。对于很多经营出境旅游业务的旅行社来说，通过设立服务网点来合法、便捷地满足招徕游客等需要，这就从需求环节进行了化解。

　　更为重要的是，新条例对于旅行社相互代理招徕业务没有做禁止和处罚规定。根据新条例关于旅行社可以设立服务网点从事招徕、咨询服务的规定，《旅行社条例实施细则》在解释转让、出借或出租许可证行为时，将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外。也就是说，依据新修订的法规和规章，不仅出境旅游旅行社设立的服务网点可以代理出境游客招徕、咨询业务，而且所有旅行社都可以接受出境游组团社的委托，通过签订协议的方式，代理出境旅游招徕、咨询业务。当然，国内旅游业务的招徕、咨询也可以搞旅行社相互之间的“同业代理”。需要明确的是：第一，代理者只能按照代理协议从事出境或国内旅游的招徕、咨询，不能以自己的名义招徕游客，不能直接组团、发团，否则就是超范围经营，依照新条例将受到严厉处罚，情节严重的将被吊销许可证；第二，委托代理时，游客的旅游合同是与被代理的旅行社签订的，游客可以在代理旅行社签订合同、报名、支付旅游费，但所使用的合同、发票及所有产品资料，都必须是被代理旅行社的，旅游活动的权利、义务关系都是游客与被代理旅行社之间的，旅游的服务责任、经济责任和法律责任也都由被代理旅行社承担。这样，旅行社超范围经营就会大幅度减少。

　　针对部门挂靠承包问题，新条例通过降低旅行社及其分支机构设立条件、简化设立程序和加大处罚力度等来解决。近年来旅行社挂靠承包部门之所以很普遍，除了一些企业缺乏长远眼光、追求眼前利益，甚至故意要浑水摸鱼等因素外，就是旅行社适应国内旅游和出境旅游发展需要、增加服务网点的客观需求以及中小投资人进入旅行社市场从事经营服务的需求难以得到满足。迅速发展的国民旅游不同于入境旅游的一大特点，就是旅行社需要设立网点开展游客招徕和咨询服务，自行设置门市部等服务网点，手续繁琐、限制很多、监督管理工作量大。如果有人去自行设立、经营、管理，而且向旅行社交纳一笔管理费，对于很多旅行社来说，就成为“既不花钱还能赚钱”、又可以扩大业务量的“好事”。而且双方大多有“君子协定”，出了问题挂靠者自行负责，常用手法是挂靠者一走了之、旅行社矢口否认，甚至为此不签合同和协议。对于中小投资人来说，找个旅行社挂靠、承包一个部门，一年交个几万甚至几千元钱，一两个人或三五人就可以做点业务。不仅手续简便，投入有限，而且船小好掉头，旅行社不管，政府管不着，“实在自在快活”。如果有人要做而没有门路，还可以“卖”一个办公桌甚至一条桌腿给他，帮助分担“管理费”。因此，部门挂靠承包，从“卖办公室”、演化到“卖办公桌”、最终到“卖桌腿”，即一个办公桌可以“卖”给四个人，每人只“买”一条腿，就可以经营旅行社业务。这样，部门挂靠承包就是有求有应、愿打愿挨、各取所需、大家发财，终成燎原之势。

　　新条例大大降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件，设置了比较可行、简便的设立方式和程序，可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社经营服务市场的需要，同时也满足了旅行社经营国内旅游和出境旅游，招徕游客、进行咨询服务的需要，部门挂靠承包的土壤基本消除。加上对旅行社非法转让、出租、出借许可证设置了禁止性规定和严厉的处罚规定，少数敢于如此做的，将受到严厉制裁，直至被清除出旅行社行业，这个问题必将迎刃而解。